(0.398817)

Программно-целевой метод формирования бюджета – как давно назревшая необходимость для Республики Абхазия

Если вы находитесь на судне, которое постоянно
                                                         протекает, правильнее  направить усилия напоиск нового судна, а не на заделку дыр.
Уоррен Баффетт (один из самых успешных инвесторов в мире)

С момента признания Российской Федерацией независимости Республики Абхазия в августе 2008 года в нашей стране начался отсчет времени, отведенного для перевода экономики из стадии «аварийного состояния», когда все государственные расходы осуществлялись для латания многочисленных дыр во всех без исключения отраслях народного хозяйства, а также социальной и культурной сфер по принципу «здесь и сейчас», в стадию стратегического планирования на среднесрочную и долгосрочную перспективу и разработки оптимальной экономической модели развития. Помимо устранения проблемы прямой военной угрозы для нашей республики, основной предпосылкой для этого, конечно же, послужили те финансовые средства, которые стали выделяться на безвозмездной основе Российской Федерацией нашей стране, начиная с 2010 года в рамках Комплексного плана содействия социально-экономическому развитию Республики Абхазия на 2010-2012 гг. 
Попробуем проанализировать, что было сделано или делается в этом направлении.
  В Комплексном плане содействия социально-экономическому развитию Республики Абхазия насчитывается, с учетом всех внесенных за время его реализации изменений, 121 мероприятие, необходимое для реализации. Все мероприятия плана предусматривают финансирование инфраструктурных проектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, транспортного и дорожного хозяйства, здравоохранения, агропромышленного комплекса, культуры, образования социальной сферы, т.е охватывают практически полный спектр существующих в Абхазии проблем.  По данным  Счетной палаты РФ, с 2010 года по 01.11.2012 года было выделено 16 млрд. руб., освоено же за аналогичный период – 5,8 млрд. руб., т.е. освоение выделяемых средств составило 64%. Из 121 пункта плана в полном объеме были выполнены только 19, 130 находятся в стадии реализации, а по 3 пунктам работа так и не началась. При этом из представленных в открытом доступе данных ничего не говорится проценте исполнения или строительной готовности тех 130 мероприятий, которые находятся в стадии реализации. Т.е. это может быть этап проведения проектно-изыскательских работ, а может быть этап сдачи объекта капитального строительства в эксплуатацию. Помимо прочего, по результатам проверки Счетной палаты, как всем известно, в 2011 году были выявлены нарушения на общую сумму 143,3 млн.руб., в том числе связанные с фактами завышения сметной стоимости ремонтно-восстановительных работ и перечисления госзаказчиками бюджетных средств на счета подрядных организаций в отсутствие договорных отношений, а также первичной финансовой документации.
 В дополнение к вышесказанному, в обществе постоянно циркулируют острые дискуссии о целесообразности реализации отдельных весьма капиталоемких мероприятий программы, которые приобретают широкий размах.  То есть налицо следующие обстоятельства:
Низкая эффективность расходования бюджетных ассигнований
Требующая существенной доработки приоритетность реализации мероприятий Комплексного плана
Отсутствие системного подхода при разработке мероприятий, дающего ясное представление о их взаимоувязке, совокупном социально-экономическом эффекте, предстоящих в будущем расходов на эксплуатацию тех или иных объектов
Крайне низкая прозрачность расходования средств ввиду отсутствия регулярной и полной системы учета и отчетности
Отсутствие четких и эффективных алгоритмов взаимодействия различных структур и ведомств в ходе реализации Комплексного плана, в том числе, в части, касающейся документооборота.
Постепенно нарастающая социальная напряженность в обществе 
Несмотря на то, что необходимо отметить, что правительством республики проводится существенная работа по восстановлению народного хозяйства и не имеет смысла отрицать необходимость восстановления детских садов, больниц, кровель домов, спортивных площадок и т.д., все же стоит отметить то, что мировой опыт проведения подобной работы говорит о том, что выполняется она исключительно системным путем по строго выверенному алгоритму, который исключает реализацию точечных, взаимно не связанных мероприятий, не дающих эффект синергии; мероприятий, не подкрепленных обосновывающими расчетами и проектами; мероприятий, поддающихся слабому контролю и не обеспеченных исчерпывающей отчетной и финансовой документацией. Кроме того, как обычно, в условиях ограниченности бюджетных ресурсов особую остроту принимает методология определения приоритетности реализации тех или иных мероприятий и контроль за целевым назначением и эффективностью их использования. Соблюдение указанных параметров в развитых странах мира при реализации масштабных государственных проектов достигается исключительно при помощи программно-целевого метода формирования бюджета.
Программно-целевой метод формирования бюджета впервые был предложен в США в 60-е годы. Первопроходцем в его внедрении считается на тот момент министр обороны Роберт Макнамара, который, в свою очередь позаимствовал его в корпорации «Форд», которую он ранее возглавлял. Предложенный метод по достоинству оценил президент США, и на него были переведены все без исключения министерства и ведомства. В дальнейшем, после того как он зарекомендовал свою эффективность, данная практика распространилась на многие развитые страны мира, такие как Канада, Франция, Германия, Австрия Великобритания, Финляндия, Норвегия, Швеция, Япония и т.д. С использованием данного метода решаются проблемы создания жилищной, инженерной, транспортной инфрастуктуры, сельского хозяйства, культуры, экологии, восстановления экономики депрессивных регионов. Широкое распространение он получил и в Российской Федерации,  и на сегодняшний день практически  все расходные обязательства в бюджетах органов исполнительной власти, за исключением расходов на содержание аппаратов, исполняются в рамках целевых программ.
Целевая программа – это комплексный документ, целью которого является решение приоритетной на данный период задачи. В зависимости от сложности задач, финансовых и организационно-технических возможностей целевые программы принимаются, как правило, на срок от 3 до 5 лет.
Попробуем рассмотреть, в чем заключаются преимущества данного метода при формировании бюджетных обязательств, направленных на развитие экономики, культуры и социальной сферы:
Ясное определение приоритетных направлений бюджетных расходов на предстоящий период, что позволяет четко концентрировать финансовые, материальные, людские ресурсы для получения максимально быстрой отдачи и придания импульса для развития других отраслей или направлений, не являющихся первоочередными. Конкретно в случае с нашей страной это представляется, как создание межведомственных рабочих групп по всем без исключения проблемным направлениям и отраслям с привлечением представителей законодательной власти, экспертного сообщества, представителей гражданского общества с активной жизненной позицией, с тем чтобы при определении приоритетов была учтена максимально широкая палитра мнений – от профессионалов до рядовых граждан, которым в дальнейшем пожинать плоды проведенной работы в повседневной жизни.
Детальное обоснование стоимости и целесообразности реализации каждого программного мероприятия с приложением всех необходимых материалов, пояснительных записок, экспертных заключений, расчетов и т.д. При разработке мероприятий целевых программ в нашей республике к каждому из них должны прилагаться экспертные заключения, пояснительные записки глав администраций районов, городов, организаций, учреждений, письменных пожеланий рядовых граждан о целесообразности реализации именно данного мероприятия. В обязательном порядке прикладываются прайс-листы, коммерческие предложения как минимум от трех поставщиков необходимых при его реализации оборудования, товаров, материалов, запчастей, комплектующих, причем поставщиков как отечественных, так и зарубежных. Для мероприятий, предусматривающих капитальный ремонт, реконструкцию либо новое строительство, ввиду невозможности подготовки проектов и достоверных смет в сжатые сроки, расчеты стоимости строительства производятся либо по объектам-аналогам, либо с использованием укрупненных нормативов цены строительства с корректировочными коэффициентами для Абхазии. Для определения продолжительности тех или иных видов строительства существуют специально разработанные методики в соответствии со СНиП РФ, которые возможно адаптировать для Абхазии. Исходя из вышеизложенного, по каждому мероприятию будет предусматриваться оптимальный объем бюджетного финансирования без возможностей для его завышения и прочих злоупотреблений. Кроме того, возможно будет получить максимально достоверную картину о сроках реализации того или иного мероприятия, что даст возможность эффективного планирования  исполнения  расходных обязательств и исключит срывы сроков реализации программы.
Существенное повышение дисциплины исполнения бюджетного процесса, так как целевая программа в обязательном порядке предусматривает конкретные показатели результативности и соответствующие показатели расходов, тем самым тяжелее использовать имеющиеся средства на цели, которые отличаются от изначально определенных. Кроме того, отчетность по результатам исполнения программы с указанием достигнутых индикаторов и осуществленных расходов, которая в обязательном порядке предоставляется исполнителями ежемесячно, ежеквартально и ежегодно и в обязательном порядке публикуется в открытых источниках, позволит полностью информировать наше общество о направлениях расходования бюджетных средств и тем самым снизить существующую социальную напряженность. 
Позволяет упорядочить работу главного распорядителя бюджетных средств за счет четкого распределения ответственности между ответственными исполнителями программы. Другими словами, применение программно-целевого метода формирования бюджетных обязательств позволит сделать взаимодействие Министерства экономики РА, Министерства финансов РА, Управления капитального строительства и прочих министерств и ведомств максимально скоординированной, прозрачной и регламентированной в части исполнения программных мероприятий.
Повышает прозрачность исполнения бюджета и существенным образом снижает возможность взимания коррупционной ренты в процессе его исполнения, в том числе и за счет четко прописанной процедуры размещения государственного или муниципального заказа на товары, работы и услуги. Представляется, что актуальность указанного тезиса для нашей республики комментировать излишне.
Таким образом, из вышеизложенного видно, что программно-целевой метод формирования бюджетных обязательств позволит нашей стране решить задачи правильной постановки приоритетных целей на среднесрочную перспективу, выработать механизмы их реализации, увязать с бюджетным планированием, оптимизировать бюджетные расходы, необходимые для этого; обеспечить прозрачность и подотчетность органов власти перед населением республики.
На сегодняшний день в Абхазии существует ряд отраслевых программ, как например, программа развития сельского хозяйства, программа развития абхазского языка; программа развития малого и среднего бизнеса, разработанная администрацией города Сухум и т.д. И несмотря на то, что в рамках данных программ проделана определенная работа, их эффективность в условиях ограниченности бюджетных средств могла бы быть значительно выше, если бы это были именно целевые программы, составленные с использованием программно-целевого метода. В частности, заместитель министра сельского хозяйства РФ Илья Шестаков на IV российско-абхазском деловом форуме в 2012 г. отметил, что одной из наиболее серьезных проблем является отсутствие долгосрочной комплексной программы развития агропромышленного комплекса республики, которая должна быть стратегическим ориентиром для фермеров, и, прежде всего, для инвесторов.
На мой взгляд, сегодня в нашей стране необходима разработка следующих  целевых  программ по направлениям:
Республиканская целевая программа «Восстановление жилищно-коммунального хозяйства Республики Абхазия»  на 2013-2016 гг.
Республиканская целевая программа «Развитие автодорожной инфраструктуры Республики Абхазия» на 2013-2016 гг.
Республиканская целевая программа «Развитие транспортной инфраструктуры Республики Абхазия» на 2013-2016 гг.
Республиканская целевая программа «Развитие курортно-туристического комплекса Республики Абхазия» на 2013-2018 гг.
Республиканская целевая программа «Развитие и поддержка сельского хозяйства Республики Абхазия» на 2013-2018 гг.
Республиканская целевая программа «Поддержка и развитие малого и среднего бизнеса в Республике Абхазия» на 2013-2018 гг.
Республиканская целевая программа «Развитие здравоохранения Республики Абхазия» на 2013-2018 гг.
Республиканская целевая программа «Развитие абхазского языка и пропаганда традиционных абхазских ценностей среди молодежи» на 2013-2018 гг.
Республиканская целевая программа «Социальная поддержка ветеранов, инвалидов Отечественной войны Республики Абхазия и семей погибших» на 2013-2018 гг.
Республиканская целевая программа  «Повышение безопасности дорожного движения в Республике Абхазия» на 2013-2018 гг.
Республиканская целевая программа «Репатриация соотечественников из-за рубежа» на 2013-2018 гг.
Республиканская целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Республике Абхазия» на 2013-2018 гг.
Республиканская целевая программа «Культура Абхазии» на 2013-2018 гг.
Республиканская целевая программа «Повышение обороноспособности Республики Абхазия» на 2013-2016 гг.
Указанный перечень программ не исчерпывающий, но охватывающий достаточно широкий спектр наиболее остро стоящих проблем. Каждая программа в обязательном порядке должна содержать следующие разделы:
- характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа, анализ сложившейся ситуации, обоснование приоритетности ее решения;
-  основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей, достижение которых планируется в рамках ее реализации;
-  перечень программных мероприятий;
 - обоснование ресурсного обеспечения целевой программы,  с приложением подтверждающих документов, расчетов, проектов и т.д.;
-  механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков, систему учета, отчетности  контроля;
-  оценка социально-экономической эффективности целевой программы, по которой, в конечном счете, определяется целесообразность ее реализации.
 В заключение, хотелось бы отметить, что, безусловно, для эффективного применения программно-целевого метода формирования бюджета в нашей республике необходимо принятие ряда нормативно-правовых актов, в частности, закона о размещении государственного и муниципального заказа на товары, работы и услуги, а также такого основополагающего для развития экономики любой страны документа, как программа социально-экономического развития Республики Абхазия на период 2013-2023 гг. Переход же на применение данного метода жизненно важен для нашего государства, у которого в настоящее время есть уникальный шанс для создания системы устойчивого развития во всех без исключения сферах. 

Л.Г. Кварчия, к.т.н.

12.06.2013 г.
Республика Абхазия,
г. Сухум


 
 
 

Вопрос-Ответ

Счетчики:

Яндекс цитирования